Órganos Constitucionales Autónomos: instituciones de primer mundo insertadas en un país en vías de desarrollo.

En la mayor parte de los países de Latinoamérica, un concepto político es una de las más grandes preocupaciones relacionadas con la administración y toma de decisiones de su gobierno: la democracia. Sin embargo, este concepto tiene una profundidad mayor a la clásica idea popular del “poder del pueblo” y que por lo tanto, dicho poder del pueblo no solo se limita a la elección de gobernantes.

El término democracia (δημοκρατία), es un tanto controversial y pese a que se ha discutido su origen, hoy día es generalmente aceptado que esta palabra se deriva de la suma de dos conceptos, por un lado «demos» (δῆμος) que es pueblo y «kratos» (κράτος) poder. Por su parte, el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, en su versión en línea, ofrece 4 acepciones para la palabra democracia, 1. f. Sistema político en el cual la soberanía reside en el pueblo, que la ejerce directamente o por medio de representantes; | 2. f. País cuya forma de gobierno es una democracia; | 3. f. Forma de sociedad que reconoce y respeta como valores esenciales la libertad y la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley; | 4. f. Participación de todos los miembros de un grupo o de una asociación en la toma de decisiones.

El uso de la palabra democracia se remite a los célebres filósofos griegos Platón y Aristóteles, quienes veían en la democracia el gobierno de la multitud o los más, no siendo precisamente la mejor forma para gobernar un Estado. Partiendo de este punto y recurriendo a la prolepsis, Luigi Ferrajoli afirmaba que el propio ejercicio de la democracia impone límites al poder y asigna funciones determinadas a las instituciones emanadas de la voluntad popular con el objeto de garantizar los mecanismos de participación ciudadana, creando de este modo competencias, lo que hoy día se entiende como el sistema de pesos y contrapesos del poder, es decir, las instituciones en el poder sirven, limitan y censuran a otras instituciones, cuidando que éstas no se extralimiten o abusen de las funciones designadas.

Precisamente sobre el tema de la división de poderes,  académicos y expertos coinciden en que la clásica división de facultades en 3 poderes ha sido rebasada y está quedando obsoleta, puesto que ciertas funciones de regulación no pueden recaer en instituciones cuyos fines son administrativos o que requieren de un ente jurisdiccional que, de ser creado a posteriori rompería con el principio del no establecimiento de tribunales especiales ad hoc o posteriores a un hecho concreto. Dicho de esta forma, se habla de un cuarto poder institucionalizado, ya que la creencia popular otorga dicho título a los medios masivos de comunicación.

Este cuarto poder institucionalizado es una forma de democratizar y desconcentrar la acumulación de poder que ciertos agentes pueden llegar a acumular y usar a su favor, dicho de otra manera, el cuarto poder es concebido como la forma en que los ciudadanos sin afiliación política pueden detentar cargos públicos que implican una alta especialización técnica de determinados temas, creando relaciones de coordinación y regulación con los poderes del Estado. Dichos temas de especialización técnica suelen ser temas que estuvieron a cargo del Estado, bien sea por el poder ejecutivo, legislativo o incluso, con mecanismos especiales, del judicial, pero bajo estructuras diseñadas específicamente para que su regulación sea independiente de los poderes del Estado.

Los Órganos Constitucionales Autónomos y la disrupción del cuarto poder.

Se habla de un Órgano Constitucional Autónomo en el sistema jurídico mexicano, cuando por medio del procedimiento legislativo correspondiente, se introduce una nueva institución en la Constitución con fines específicos, a la cual se le concede patrimonio y personalidad jurídica propia, así como una capacidad de gestión, administración y regulación autónoma, proveyendo de mecanismos y procedimientos para ejecutar sus actos administrativos, elevándola a un estatus de autoridad en la materia para la cual es concebida y, por lo tanto, sus resoluciones y decisiones dentro de sus actos y procedimientos son recurribles mediante los procedimientos jurisdiccionales, como el juicio de amparo, una vez que se agotan todas las instancias existentes (principio de definitividad). Sus titulares son designados o propuestos en coordinación entre los poderes de la federación, pero no existe una relación de subordinación

A partir de la década de los 90’s, a finales del siglo XX y a las puertas del nuevo milenio, México se abrió por completo a la inversión extranjera y su primer paso lo dio a través de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA por sus siglas en inglés, hoy T-MEC), tratado que, para su entrada en vigor, requería de la creación de ciertos Órganos que garantizaran condiciones económicas en el país que procuraran la equidad entre los países. Con este objetivo en mente se hicieron reformas que dieron más libertad de gestión a oficinas, departamentos y comisiones de Secretarías de Estado, primer paso para la autonomía de las instituciones que hoy existen en México.

El primero de estos Órganos fue el Banco de México, institución responsable de la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda y, por lo tanto del desarrollo nacional. Si bien tampoco es mencionado como tal el Banco de México ya que el artículo 28 de la constitución solo menciona la existencia de un banco central, por sus funciones y objetivo con el que fue credo, el Banco de México es en quien recaen las responsabilidades de dicho banco central y pese a lo sensible de las materias que maneja, ningún gobierno puede ordenar o intervenir en sus funciones, más allá de que es responsabilidad del presidente proponer al gobernador del Banco de México, mismo que será ratificado por la Cámara de Senadores.

De la mano de las reformas en materia económica que se plantearon para la entrada en vigor del TLCAN, se planteó la creación de un Órgano que regulara la competencia económica en los mercados del país, para que de este modo se dieran las condiciones de mercado favorables para un libre intercambio. Aunque la Constitución contempla la prohibición de monopolios en el artículo 28, a excepción de los permitidos por el gobierno por ser actividades exclusivas o reservadas para el Estado, para 1992, cuando ya se planteaba un posible acuerdo comercial con los vecinos del norte, se dieron las bases para el nacimiento de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), la cual además de vigilar y regular el correcto desempeño de los agentes económicos en el mercado sin que se crearan distorsiones como concentraciones, acuerdos o monopolios, también tenía a su cargo la regulación del mercado de las telecomunicaciones, en coordinación con la Secretaría de Telecomunicaciones. En el año 2013 se le concede su total autonomía patrimonial y de gestión así como su personalidad jurídica propia, solo restándole las funciones que la siguiente institución absorbería con su nacimiento.

Fruto de la reforma constitucional de 2013, nace el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), cuyo fundamento constitucional corresponde al artículo 6° constitucional, el cual tiene como funciones la regulación del espectro radioeléctrico del país, mediante la concesión o retiro de concesión de bandas de frecuencia a los agentes económicos interesados en explotar personal o económicamente dichas bandas asignadas, siendo su objetivo uno de los más complejos y sensibles para el país por los intereses y recursos tan escasos que se involucran en su ámbito de atribuciones. Sus mecanismos de gestión son bastante similares en cuanto a los procedimientos administrativos a los de la Comisión Federal de Competencia Económica, ya que aplican la misma ley para determinar si existen elementos que permitan presumir la existencia de monopolios o concentraciones en esta materia.  

Fruto de los conflictos y controversias electorales que se dieron en las elecciones presidenciales del año 1988, nació la Comisión Federal Electoral, la cual era una dependencia de la Secretaría de Gobernación. La contradicción que implicaba que el propio gobierno estuviera a cargo de las elecciones de representantes dio paso a la creación del Instituto Federal Electoral, el cual en su interior implicaba la coordinación de los 3 poderes del Estado para su correcto funcionamiento. A la par del nacimiento del IFE, nacía el Tribunal Federal Electoral, el cual cumplía con las funciones jurisdiccionales en materia electoral, pero no fue sino hasta 2014 que se dio pie al nacimiento de un Órgano independiente de influencias políticas y de gestión y patrimonio conforme a lo establecido en el apartado A del artículo 41 de la constitución: el Instituto Nacional Electoral, el cual tiene como objeto garantizar la imparcialidad en los procedimientos electorales y, en coordinación con el Tribunal Electoral, proclamar oficialmente a los ganadores de las elecciones que organice.

Con la intención de atender uno de los problemas más grandes en el país y teniendo como antecedentes instituciones que lucharon por el reconocimiento y reivindicación de derechos de los pobres, los indígenas y que apelaban por la buena vecindad, en 1989 nace la Dirección General de Derechos Humanos, a cargo de la Secretaría de Gobernación, pero por la alta especialización que demandaba, en 1999 se eleva a Órgano Constitucional Autónomo conforme a lo estipulado en el artículo 102 apartado B de la Constitución. Este importante Órgano para el orden jurídico mexicano sembró la semilla para la última gran reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, lo que a su vez dio origen a la décima época de la Suprema Corte de Justicia de la Nación debido a las recomendaciones en materia de derechos humanos e investigaciones, homologación de sentencias e integración de legislación internacional en esta particular materia. Como particularidad de esta Comisión, su titular es denominado ombudsman, término que proviene de la constitución sueca y que retoma el principio de defensor del pueblo.

Por otro lado, una actividad que se descubrió importante fue la estadística, ya que este tópico si bien puede parecer nimio, la realidad es que el manejo  de datos a disposición de la población es una forma de manipular a la población y, en virtud de ofrecer datos más precisos, objetivos y veraces, de conformidad con el apartado B del artículo 26 de la Constitución y, en consecuencia de su ley reglamentaria, nació el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el cual tiene entre sus responsabilidad llevar a cabo los censos del país, índices económicos del país como producción y distribución de la riqueza, entre muchos otros índices que son considerados información oficial y auténtica por el grado de formalidad que se le concedió a este órgano.

En sintonía con lo anterior y con el objetivo de evaluar los objetivos, políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, los legisladores mexicanos concibieron la creación del Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo Social (CONEVAL), cuyo fundamento legal se halla también en el artículo 26, pero en el Apartado C, otorgándole como responsabilidades también, la medición de la pobreza y la evaluación de la efectividad de las estrategias para mitigar este rubro en el país.

A medida que el internet fue permeando en la vida de las personas, la acumulación y uso de datos

personales se convirtió en una preocupación creciente tanto de las autoridades como de las propias personas y, con la intención de garantizar derechos humanos como el acceso, rectificación, cancelación y oposición de datos personales (Derechos ARCO), el apartado A, fracción VIII del artículo 6, dio nacimiento al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), el cual ha mantenido férreos y agrios enfrentamientos con el poder ejecutivo y judicial para mantener los objetivos y tareas que le fueron encomendadas.

Finalmente, pero no menos importante, la última institución en ser elevada a nivel autónomo fue la Fiscalía General de la República (FGR), la cual tiene como antecedente la Procuraduría General de la República, órgano del que por años se buscó su autonomía puesto que en este ente recae la investigación de ilícitos penales, así como la coordinación y ejecución de estrategias para combatir los delitos en el país, dentro de su ámbito de competencias. La autonomía de la Fiscalía garantiza de cierto modo la independencia de su accionar al momento de investigar, lo que evita condicionar el cumplimiento de sus tareas por motivos políticos. Además, cuando la Procuraduría formaba parte de la Administración Pública Federal Centralizada, tenía una especie de funciones de representación en todo tipo de negocios y asuntos en los que la federación se viera involucrada, fungiendo como un consejero especial para el presidente, motivo por el que el titular debía ser abogado; sin embargo, desde 2014, estas funciones fueron absorbidos por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, oficina que, junto con las Secretarías de Estado y los Órganos Reguladores Coordinados, integran la Administración Pública Centralizada.

Los casos sui generis

La primer institución que se puede considerar autónoma dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es una institución de educación, siendo además la más longeva del continente americano: la Universidad Nacional Autónoma de México. Pese a que es autónoma en su gobierno, patrimonio, personalidad, cátedra y en las líneas de investigación, su existencia y carácter autónomo dependen de la creación de una ley orgánica, la cual a diferencia de los Órganos Constitucionales Autónomos, requieren de estatutos orgánicos.

El artículo 3 de la Constitución reconoce que las universidades a las que se les concede autonomía, tienen la facultad de gobernarse a sí mismas, por lo que al hablar en plural, se deben mencionar junto con la UNAM la Universidad Autónoma Metropolitana, la Universidad Autónoma Agraria y la Universidad Autónoma Chapingo.

La UNAM es la universidad más importante del país, así como la más demandada por los estudiantes, así como la que goza de mayor prestigio internacionalmente. De sus aulas han salido la mayoría de los personajes más importantes del país, incluyendo presidentes, embajadores y representantes internacionales del país, premios Nobel y una amplia variedad de personajes relevantes en la historia del país. Desde 1929 que le fue concedida su autonomía, ningún gobierno puede influir de modo alguno en su administración de recursos humanos, económicos, científicos y técnicos, lo que la mantiene como una institución con alto grado de aceptación entre la población mexicana.

Por otro lado, también existen órganos jurisdiccionales que gozan de cierta independencia respecto del Poder Judicial de la Federación en cuanto a su estructura orgánica, designación de administradores de justicia y modo de emitir sentencias. Estos órganos jurisdiccionales son el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) y el Tribunal Agrario.  El primero tiene a su cargo las controversias suscitadas entre el Estado mexicano y los particulares, incluyendo controversias fiscales o los derivados de procedimientos administrativos cuyos fallos son contrarios a los intereses de los particulares. El Tribunal Agrario está facultado para terminar con las controversias resultado de tierras con estatus de agrarias, fuera del comercio y que tienen interés y fin social. En este sentido, vale la pena aclarar que el actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no tiene características autónomas como como los dos anteriores, todo porque su antecesor, el Tribunal Federal Electoral, cuando nació a la par del Instituto Federal Electoral, sí gozaba de autonomía técnica, pero con la reforma que dio nacimiento al INE, las atribuciones jurisdiccionales de dicho Tribunal procedieron a integrarse de lleno al Poder Judicial de la Federación.

Por último, el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE), el instituto que se encarga de la formación de personal técnico especializado de la FGR, con la reforma que dio autonomía a la misma FGR, pasó a ser desincorporado de la administración pública federal centralizada, por lo que su autonomía depende de la misma FGR.

Reflexión final

México es considerado un país en vías de desarrollo, país emergente o país de tercer mundo, según la doctrina que se prefiera seguir; sin embargo, con el objetivo de modernizarse y progresar económica, social y políticamente, ha diseñado un andamiaje legal e institucional digno de primer mundo el cual puede servir como marco de referencia para otros países que busquen una regulación mucho más completa y que dé balance a la clásica teoría de la división de poderes. Al final de cuentas, los objetivos de los Órganos Constitucionales Autónomos son afines a la constante búsqueda de bienestar común, a la vez que sirven como una herramienta efectiva de garantizar una democracia inclusiva y eficaz.

Los órganos constitucionales autónomos no se inventaron en México y de hecho, este país aún está lejos de aprovechar efectivamente su función en un Estado de derecho, pero ha traído un nuevo horizonte respecto de lo que la palabra democracia significa, concediendo nuevo valor al “poder del pueblo”, concepto clásico que es enseñado en las escuelas, pero que ha sido rebasado por el partidismo político y la sobrecarga que se pone en el presidencialismo latinoamericano.

De hecho y en relación con el presidencialismo, en México los Órganos Constitucionales Autónomos han resultado ser incómodos, por no decir contrapuestos o incluso divergentes al régimen oficial, por lo que el presidente de la república ha amenazado con desaparecerlos o fusionarlos y absorberlos en Secretarías de Estado análogas a sus funciones, con motivo de la austeridad que debe imperar en un país con el 52% de su población sumergida en la pobreza y dado que la autonomía de la que gozan les permite gestionar su patrimonio como mejor consideren, sin embargo, el trasfondo de estas amenazas políticas surge en un entorno en el que el titular del poder ejecutivo busca centralizar el poder alrededor de su imagen, centralizando las instituciones en la administración pública centralizada y buscando que los poderes del Estado tengan una estrecha relación de dependencia más que de coordinación con el ejecutivo.

Por último, es bueno buscar la modernización del sistema político y legal de un país, pero de nada sirve que se diseñen estructuras y superestructuras vanguardistas y de primer mundo, cuando la aplicación y administración de justicia sufre de precariedades y corrupción. Existen muchos doctrinarios que tienen propuestas muy certeras que buscan el progreso de la sociedad y su país mediante la desconcentración y liberalización del poder, devolviendo al pueblo su verdadero papel de mandante en el gobierno, ya que después de todo, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y es por el pueblo y su deseo que el gobierno adopte la forma que tiene.

Fuentes legales.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

 Ley del Banco de México

Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

Ley Federal de Competencia Económica

Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

Ley de la Fiscalía General de la República

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica

Otras fuentes doctrinarias de información se pueden consultar en la biblioteca virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.